הרפורמה של השר יריב לוין במערכת המשפט: "צִיּוֹן בְּמִשְׁפָּט תִּפָּדֶה"

השם שניתן בוועדת החוקה, חוק ומשפט לרפורמה המתוכננת במערכת המשפט, שהשלב הראשון שלה הוצג פני הציבור, הוא כשם הטור הזה – צִיּוֹן בְּמִשְׁפָּט תִּפָּדֶה. 

מדובר ברפורמה חשובה לאזרחי ישראל, המעוניינים בבית משפט חזק הממלא את תפקידו ליישב מחלוקות בדרכי שלום על פי דין. להלן אדון, לגבי כל אחד מרכיבי הרפורמה, במצב הבעייתי הקיים ובפתרון המוצע, ואתייחס לביקורת שהושמעה נגדה.

רוצים לקרוא את שאר כתבות המגזין? 

5+

פרק א: הסדרת הביקורת השיפוטית על חוקי הכנסת

המצב הקיים

בישראל אין חוקה בשל חוסר הסכמה על תוכנה. במדינות שאין בהן חוקה, דוגמת אנגליה שממנה שאבנו את שיטת המשפט, אין לבית המשפט סמכות לפסול חוקים. בישראל, בהעדר חוקה, תלה בית המשפט את סמכותו לפסול חוקים על קולב משונה – ישראל דמוקרטיה מהותית המבוססת על ערכים אוניברסליים כפי שאלה נתפסים בעיני הציבור הנאור. 

כך פסל בג"ץ חוקים שחשיבותם רבה להמשך קיומנו בישראל, מדינתו היחידה של העם היהודי: חוקים שעניינם מדיניות הכניסה לישראל, חוקים להרחקת המסתננים הפוגעים באוכלוסיות החלשות ביותר וחוק הגיוס, שהיווה פשרה פוליטית שהושגה במאמץ רב, ופסילתו שלחה אותנו לארבעה סבבי בחירות מבלי שהפסילה שינתה משהו לגופו של עניין. בנוסף על החוקים שנפסלו, חוקים רבים כלל לא נחקקו לאחר שיועצים משפטיים הזהירו שייפסלו.

הערכים האוניברסליים שבית המשפט מחיל הם בעיני המתבונן. הם אינם נלמדים בבתי הספר למשפטים בארץ ובעולם ואין לשופטים, שמתמנים בשל מומחיות בדין, עדיפות לגביהם.

5+

התיקון המוצע ברפורמה

ניתן היה לצפות שבהעדר חוקה תקבע הכנסת הוראת חוק מפורשת האוסרת כליל ביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת. 

ואולם השר יריב לוין בחר בפשרה: המחוקק יסמיך את בית המשפט העליון, בהרכב מלא של שופטיו וברוב של שמונים אחוזים לכל הפחות, שיוכלו לבטל חוקים, אך זאת רק אם הם עומדים בסתירה לחוקי היסוד, על פי אמות המידה שנקבעו בהם. בנוסף, לא תהיה עוד ביקורת שיפוטית על חוקי היסוד. הרוב המיוחס נובע מהצורך בהסכמה שיפוטית רחבה כדי לגבור על חוק שאימצה הכנסת, המייצגת את העם הריבון, בוודאי במצב הקיים, שבו אין לישראל חוקה מלאה ומוסכמת. 

הכנסת תוכל להתגבר על הפסילה ברוב מוחלט של 61 חבריה. ההתגברות תהיה בתוקף עד לכהונת הכנסת הבאה. אם זו תחזור ותחוקק את החוק ברוב חבריה, יגבר שיקול הדעת הערכי של שתי הכנסות והוראת ההתגברות תיעשה קבועה.

אם בית המשפט העליון בהרכבו המלא יפסול חוק פה אחד, לא תוכל הכנסת המכהנת להתגבר על הפסילה, והעניין יוכל להיבחן מחדש רק על ידי הכנסת הבאה. אם זו תחוקק הוראת התגברות ברוב מוחלט של 61 חבריה, יגבר שיקול הדעת הערכי של שתי הכנסות וההתגברות תיעשה קבועה. הוראה זו נועדה להבטיח שהכנסת לא תוכל להתגבר כלאחר יד על חוק שייראה לכל השופטים כסותר את חוקי היסוד, ועל כן לא ראוי היה שייחקק.

5+

פרק ב: ביטול עילת אי-הסבירות

המצב הקיים

בראשיתה הוגדרה עילת אי-הסבירות בזיקה לדין האנגלי, המאפשר רק פסילת החלטה שאף רשות סבירה לא הייתה מקבלת. כך המצב באנגליה עד היום. בארצות הברית פוסלים בעילה הזאת רק החלטה שרירותית וגחמנית (arbitrary and capricious). לכן הייתה עילה זו החלשה מבין העילות המקובלות לפסילת המעשה המנהלי, בהן עמידה בדרישות החוק, חריגה מסמכות, שיקולים זרים, התעלמות משיקולים רלוונטיים, משוא פנים, תקינות ההליך, וכיו"ב עילות מוגדרות היטב. 

ב-1980 הרחיב השופט אהרן ברק את העילה באופן שתאפשר פסילה של המעשה המנהלי אף אם הרשות שקלה שיקולים שכולם חוקיים וענייניים, אלא שהאיזון שערכה ביניהם לא היה ראוי לדעת בית המשפט. העילה המורחבת עמומה וניתנת לפרשנות לפי ערכיו ודעותיו של השופט. היא גם אפשרה ליועצים משפטיים להתערב בשיקול הדעת של הרשויות ולמנוע מהן לקדם מדיניות חוקית. פסיקת בית המשפט לפיה איננה עקבית, כי אי-הסבירות תלויה בעיני המתבונן. בשל כך, לשום רשות אין ודאות שאם תפעל לפי הדין, ייתן בית המשפט תוקף למעשיה.

עילת הסבירות שימשה למניעת ההריסה של בתי מחבלים תוך פגיעה בהרתעה, ולפסילת מתווה הגז, שאלמלא הצליחו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה יובל שטייניץ להציל אותו לאחר הפסילה, ניתן רק לשער מה היה קורה למשק האנרגיה וליוקר המחיה המאמיר.

רוצים לקרוא את הכתבה המלאה? 

התיקון המוצע ברפורמה

בית המשפט לא יהיה מוסמך לפסול החלטה של הממשלה, שר, או רשות הנתונה לאחריותם על יסוד מידת סבירותה בעיני השופטים. שאר העילות המוכרות במשפט המנהלי תישארנה בעינן, וכך תובטח ההגנה על זכויות האזרח כפי שהייתה לפני הרחבת עילת הסבירות בידי השופט ברק.

5+

פרק ג: הסדרת סמכויות הייעוץ והייצוג של היועץ המשפטי לממשלה 

המצב הקיים – היועמ"ש כרשות רביעית

היועמ"ש מתפקד כרשות רביעית. הוא מרכז בידיו שלוש סמכויות נפרדות: הוא מייעץ לממשלה בכל נושא משפטי, והפסיקה נתנה לפרשנותו תוקף מחייב, כך שאסור לרשויות לסטות ממנה, אלא אם כן תבוא החלטת בית משפט סותרת; הוא עומד בראש התביעה הכללית; ויש לו מונופול על ייצוג המדינה ורשויותיה בערכאות. 

מעמד היועמ"ש וסמכויותיו לא עוגנו בחקיקת הכנסת. גם אופן הבחירה שלו, באמצעות ועדת איתור, חורג מהמקובל בדמוקרטיות מערביות. בצדק ציין פרופ' שלמה אבינרי עוד ב-2009 כי האישיות בעלת הסמכות הרחבה ביותר בעולם הדמוקרטי איננה נשיא ארצות הברית, ראש ממשלת בריטניה או נשיא צרפת, אלא היועמ"ש בישראל, המרכז בידיו סמכויות שאין דומה להן בשום מדינה דמוקרטית.

מעמד היועמ"ש נידון בוועדת אגרנט ב-1962. בדו"ח הוועדה נקבע שכאשר היועמ"ש מחווה את דעתו כמייעץ בעניינים שאינם פליליים, "מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת

המשפטית של מי שממלא את התפקיד של 'היועץ המשפטי לממשלה'… כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה… להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה שלה" (ההדגשה במקור). הוועדה ציינה כי כך הדין גם באנגליה ובארצות הברית. 

ואולם ב-1993 פסק השופט ברק כי "היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת… ופירושו שלו מחייב אותה פנימה… השקפה זו יונקת חיותה מהמסורת החוקתית שלנו. מסורת זו גובשה בדו"ח ועדת משפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה (1962). מאז היא הפכה לחלק מהמשפט הנוהג בישראל". מנין צמחה "המסורת החוקתית"? הרי ועדת אגרנט קבעה את ההפך הגמור מכך! 

יתר על כן, בשנתיים החולפות התברר כי "המניעה המשפטית", שבשמה אסר היועמ"ש בתקופת נתניהו על הרשות המבצעת ואף על הרשות המחוקקת לפעול לפי שיקול דעתה, היא יחסית. על ראש הממשלה בנימין נתניהו אסר היועמ"ש לצאת לפעולה צבאית בתקופת בחירות ללא הסכמת הקבינט, ואילו לראש הממשלה יאיר לפיד התירה זאת היועמ"שית בנסיבות דומות. כך גם בנוגע לפעולות שנאסרו על ממשלת מעבר בראשות נתניהו (מינוי מפכ"ל במקום זה שכהונתו עמדה להסתיים) אך הותרו לממשלת המעבר בראשות יאיר לפיד (מינוי רמטכ"ל, אף שכהונת הרמטכ"ל המכהן הסתיימה רק חודשיים לאחר הבחירות). 

היועמ"ש גם ממונה על התביעה הכללית. בעניין זה קבע דו"ח ועדת אגרנט כי בכל מקרה ספציפי ההחלטה הסופית בעניין ההעמדה לדין היא בידיו, אך מאחר שהממשלה היא הנושאת באחריות הקונסטיטוציונית-פרלמנטרית לדאוג לצורכי המדינה במגוון שטחים, בסמכותה לקבוע את קווי המדיניות שייתנו מענה לצרכים הללו. 

לדעת הוועדה, מכך נובעת "חובתה להתאים מדי פעם בפעם את המדיניות העונשית לאינטרסים אשר לציבור יש עניין בהם. למשל, אם נוכחה הממשלה לדעת כי פשו בארץ עבירות מסוג מסוים, רשאית היא להתוות… את המדיניות המחייבת להקפיד, יותר מאשר בעבר, על העמדת מבצעיהן למשפט פלילי ולדרוש הטלת עונשים כבדים עליהם. ברי, כי היועץ המשפטי חייב לדעת על צרכי המדינה, הנוגעים בתחום העונשין, וכן את המדיניות של הממשלה לגביהם, כדי שיוכל להביאה בחשבון לשם קביעת דרכי פעולתו בתחום זה". מצוות ההתייעצות חלה במיוחד בעניין שיש לו ערך בטחוני, מדיני או ציבורי, ובעניין זה עליו לקבל את המידע מאלה שעליהם מוטלת האחריות הראשונית לוודא שאינטרסים אלה לא ייפגעו, בדרך כלל משר המשפטים אך לעיתים מהממשלה כולה.

כיום ברור שבהיותו של היועמ"ש גם ממונה על התביעה הכללית יש ניגוד אינטרסים מובנה. ראש הממשלה והשרים יודעים שאם יסטו מעצתו, יהיה בכוחו להעמיד אותם לדין. וכבר היו דברים מעולם.

כמו כן יש ליועמ"ש בישראל מונופול על ייצוג המדינה בערכאות. בדמוקרטיות מערביות מייצגי המדינה בערכאות הם עובדי ציבור המייעצים לממשלה אך כפופים לה ולא יתעמתו איתה בבית המשפט. הטענה, שהיועמ"ש הוא שומר סף המופקד על שמירת האינטרס הציבורי ועל כן דעתו היא שצריכה להישמע בבית המשפט ולא דעת הרשות, משוללת יסוד. לשרים הסמכות והאחריות והם המופקדים על שמירת האינטרס הציבורי, שאותו הם מיטיבים להכיר מהיועץ המשפטי שהתמחותו בתחום הדין.

בדמוקרטיות מערביות היועץ המשפטי שימיר את שיקול הדעת של הרשות בשיקול דעתו הוא, כביכול בשם אינטרס ציבורי שהוא מייצג, יפוטר למחרת היום. 

על כך כתב המשנה לנשיא העליון חיים כהן, בעצמו יועמ"ש לשעבר: "מקום שהממשלה או אחד משריה לא קיבלו עצתו של היועמ"ש –  אפילו בשאלה משפטית… והם עומדים על כך שבית המשפט יכריע ביניהם לבינו, בעתירה שהוגשה נגדם… אין היועמ"ש יכול – ואין זה יאה לו – לסתום להם את הפה ולכוף עליהם את דעתו הר כגיגית. הדרך הנכונה ליועמ"ש ללכת בה היא, לדעתי, ליפות כוחו של עורך דין פרטי שיטען בבית המשפט את טענות הממשלה". 

בישראל לראש הממשלה ולשרים זכות טיעון פחותה מזאת הניתנת למחבלים ולמסתננים. בעניין שבו סירב היועמ"ש אביחי מנדלבליט לייצג את עמדת השר לבטחון הפנים אמיר אוחנה, בית המשפט סירב לאפשר לשר ייצוג נפרד ואף הוציא מהתיק את נייר העמדה שהגיש השר.

התיקון המוצע ברפורמה

על פי הרפורמה, יהיו הממשלה, ראש הממשלה והשרים מוסמכים לקבוע את עמדתם וגם לקבוע את עמדת הרשויות המנהליות הנתונות לאחריותם. עצה משפטית שתינתן לממשלה, לראש הממשלה ולשרים לא תחייב אותם והם יהיו רשאים לדחותה ולפעול בניגוד לה. כך גם בנושא הייצוג – הממשלה, ראש הממשלה וכל שר יקבעו את העמדה שתוצג בבתי המשפט בשמם או בשם רשות מנהלית הנתונה לאחריותם והם יהיו זכאים לבחור את המייצג, לרבות ייצוג בידי עורך דין פרטי.

5+

פרק ד: שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים

המצב הקיים

בוועדה לבחירת שופטים תשעה חברים. שלושה שופטי העליון, שני נציגים של לשכת עורכי הדין, שני חברי כנסת (אחד מהם מהאופוזיציה) ושני שרים. לחברי הוועדה שאינם נבחרי ציבור – השופטים ועורכי הדין – רוב בוועדה, ולכן לא ניתן למנות שופט לשום ערכאה בניגוד לדעתם. נציגי העליון מצביעים כאיש אחד, דבר המעניק להם כוח מיקוח מוגבר. מינוי שופט לבית המשפט העליון מצריך רוב של שבעה חברים, ולכן לשופטי העליון יש וטו על השופטים המצטרפים לשורותיו. 

עניין נוסף הוא עקרון הסניוריטי, לפיו לנשיא העליון מתמנה השופט שתקופת כהונתו היא הארוכה ביותר. לזהות הנשיא חשיבות מיוחדת לאור הסמכות שיש לו בחוק לקבוע את ההרכב שידון בתיק ספציפי, סמכות שאינה קיימת ואף נחשבת לא חוקתית בדמוקרטיות מערביות.

התיקון המוצע ברפורמה

בית המשפט העליון יוסמך לראשונה לפסול חוקים שחוקקה הכנסת. כדי שלפסקי הדין שלו תהיה לגיטימציה ציבורית, יש צורך ששופטיו ישקפו את העמדות הרווחות בציבור. בכל המדינות שבהן בית המשפט מוסמך לפסול חוקים, שופטי הערכאה השיפוטית העליונה נבחרים בידי נבחרי ציבור. 

גם בעניין זה בחר השר לוין בפשרה, לפיה יהיה בוועדה משקל שווה לשלוש רשויות השלטון – שלושה שרים, שלושה שופטי העליון ושלושה ראשי ועדות בכנסת: ועדת החוקה, חוק ומשפט, ועדת הכנסת והוועדה לביקורת המדינה, כשהאחרון מהאופוזיציה. בנוסף יכהנו שני נציגי ציבור שיבחר שר המשפטים, שהאחד מהם עורך דין והשני איננו, כדי שייצג נקודת מבט ציבורית של מי שאינו בא מתחום זה. עקרון הסניוריטי יבוטל. הדחת שופט על ידי הוועדה תחייב תמיכה של תשעה שופטים, ולכן תידרש לכך הסכמה של נציגי שלוש הרשויות.

הביקורת על הרפורמה איננה מוצדקת

בניגוד למה שנטען, הצעת הרפורמה מתונה מאוד ומקרבת את ישראל למצב המקובל בדמוקרטיות מערביות. הטענה, כי בעקבות הרפורמה לא תהיה עוד הגנה על זכויות הפרט, משוללת יסוד. כל העילות הקיימות במשפט המנהלי תמשכנה להתקיים. רק עילת הסבירות, שהיא בעיני המתבונן, לא תתקיים עוד.

הרפורמה לא תהרוס את מערכת המשפט ולא תחולל מהפכה משטרית. אדרבה! לאחר שתאומץ, היא תגרום לחיזוק אמונו של הציבור במערכת המשפט, שצנח בשנים האחרונות לשפל המדרגה.

רוצים לקרוא את הכתבה המלאה? 

5+