בימים אלה נידונה בכנסת הצעת החוק שמטרתה להבהיר את משמעות הביטוי "נבצרות ראש הממשלה" בחוק יסוד: הממשלה ולקבוע למי הסמכות להכריז על מצב של נבצרות ראש הממשלה, שמשמעותו אי-מסוגלות של ראש הממשלה למלא את תפקידו.
הצורך בתיקון החוק התעורר לאחר שביום 9 בפברואר 2023 הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה לבג"ץ במסגרתה נתבקש בג"ץ להחליט כי על ראש הממשלה בנימין נתניהו לצאת לנבצרות, לא מחמת מצב בריאותו אלא באמצעות פרשנות שמרחיבה את משמעות הביטוי באופן שניתן יהיה לייצר ממנו תהליך הדחה של ראש הממשלה.
בית המשפט, במקום לדחות את העתירה על הסף מחוסר סמכות, הורה לראש הממשלה וליועצת המשפטית לממשלה להשיב לעתירה. כעת מחויבת הכנסת להבהיר את הסוגיה, ומכאן התיקון.
4+התיקון המוצע
מטרת התיקון היא להבהיר שנבצרות ראש הממשלה יכולה להתרחש אך ורק בשל אי-מסוגלות פיזית או נפשית, כלומר בשל מצב בריאותי קשה או בשל מצב קיצוני אחר (דוגמת ניתוק קשר ממושך או שבי), המגביל באופן קיצוני, או מונע כליל, את יכולת התפקוד של ראש הממשלה.
הסמכות להכריז על נבצרות נתונה בידי ראש הממשלה עצמו. אם הוא אינו יכול לעשות כן בשל הנבצרות, תעשה זאת הממשלה ברוב מיוחד של שלושה רבעים מחבריה. אם התקבלה ההחלטה על ידי הממשלה בניגוד לדעת ראש הממשלה, יש צורך באישור מליאת הכנסת ברוב מיוחד של תשעים חברי כנסת.
התיקון אוסר על בג"ץ לדון בשאלת הנבצרות וכל החלטה או צו של בית המשפט יהיו נעדרי תוקף.
4+ניתוח התיקון בהיבט של הדין הישראלי
אף כי הצורך בתיקון התעורר בימים אלה, אין הדברים אמורים בחוק פרסונלי. התיקון רלוונטי לכל ראש ממשלה, וכבר היו דברים מעולם, בעת שראש הממשלה אריאל שרון היה במצב של נבצרות עקב מצבו הבריאותי.
שאלת הפירוש הנכון של הנבצרות בחוק היסוד התעוררה בשני פסקי דין קודמים.
בעניין הראשון, בג"ץ 6231/08 יואב יצחק נ' ראש הממשלה אהוד אולמרט (4 באוגוסט 2008), פנה העותר לבית המשפט שיורה ליועמ"ש ליתן טעם מדוע לא יכריז על נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה כדי שניתן יהיה לחוקרו מדי יום בעניין החקירות התלויות ועומדות נגדו.
בג"ץ, מפי הנשיא גרוניס, ציין כי חוק היסוד אינו קובע באילו נסיבות ייחשב ראש הממשלה כמי שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו וכן מי מוסמך להכריז על נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה.
בית המשפט השאיר בצריך עיון את הנסיבות שבהן ייחשב ראש הממשלה כמי שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו והשאיר בצריך עיון גם את השאלה אם בנסיבות המתאימות מוסמך היועמ"ש להכריז על נבצרות זמנית של ראש הממשלה, כפי שעשה היועמ"ש בעניינו של ראש הממשלה אריאל שרון, שנבצרותו נבעה מטעמי בריאות, עניין שנדון בבג"ץ 2655/06 עו"ד נועם לאור נ' היועץ המשפטי לממשלה (27 במרס 2006).
4+בבג"ץ 2268/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (22 באפריל 2021) התבקש בית המשפט להכריז על נבצרות ראש הממשלה מהטעם שהוא פועל, לדעת העותרים, בניגוד עניינים. בית המשפט (מפי השופט דוד מינץ) דחה את העתירות, וממילא שאין להקיש מהחלטתו הלכה לעניין הנידון.
על פני הדברים ניתן היה לחשוב כי אין כלל צורך בתיקון, שהרי ברור מאליו שנבצרות משמעה מצב שבו ראש הממשלה אינו מסוגל לתפקד. חוק היסוד לא היה אמור להניח יסוד להליך של הדחה (impeachment) בדלת האחורית, כשהסמכות להדחה מופקדת, לדעתם של העותרים, בידי היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט.
ניתוח התיקון בהיבט השוואתי
לאחר שבחנתי את המצב המשפטי לעניין ההדחה בשיטות המשפט של ארצות הברית, הממלכה המאוחדת (אנגליה וויילס, סקוטלנד וצפון אירלנד), קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, גרמניה, צרפת והולנד, מסקנותיי הן כמפורט להלן:
באף אחת ממדינות אלה אין אפשרות להדחת ראש הממשלה, או הנשיא, בידי פקיד או בידי בית המשפט.
יתר על כן, בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות – קרי הממלכה המאוחדת, קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, גרמניה והולנד – לא קיימת כלל אפשרות להדיח את ראש הממשלה. בכל אחת מהן מובהר כי את תפקיד ראש הממשלה ניתן להביא לסיומו בהצבעת אי-אמון בפרלמנט. לכן אין מקום להדחה.
4+ישראל אף היא דמוקרטיה פרלמנטרית, וקיימת בה האפשרות לכנסת להביא את תפקיד ראש הממשלה לסיומו בהצבעת אי-אמון בכנסת.
יוער כי בגרמניה, על פי סעיף 61 לחוקה (ה-Grundgesetz), ניתן להדיח את הנשיא ברוב של שני שלישים בכל אחד מבתי הנבחרים אם מעל בתפקידו (אך לא את הקנצלר). הטעם לכך הוא שאת הנשיא, בשונה מהקנצלר, אי אפשר להעביר מתפקידו בהצבעת אי-אמון.
ארצות הברית וצרפת הן רפובליקות. הנשיא נבחר בנפרד מהפרלמנט, ואין בהן אפשרות לסיים את תפקידו של הנשיא בהצבעת אי-אמון.
בארצות הברית אין דרך להצביע אי-אמון בנשיא. משום כך נוצר צורך לקבוע בחוקה את ההליך שבו יודח הנשיא שמעל בתפקידו בידי רוב חברי בית הנבחרים, ולאחר מכן, להשלמת ההדחה, בהליך שיפוטי שיתקיים בסנאט ואשר במסגרתו הוא יורשע ברוב של שני שלישים מחברי הסנאט. הליך דומה קיים בצרפת מאז 2007 מאותו הטעם שאין דרך לסיים את תפקידו של הנשיא שמעל בתפקידו באמצעות הצבעת אי-אמון.
סיכום ומסקנות
טוב עושה הכנסת שהיא מבהירה את עניין הנבצרות של ראש הממשלה, שמדובר רק בנבצרות שהיא אי-מסוגלות פיזית או נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו ואת ההליך שבו תימסר ההודעה לכנסת בידי ראש הממשלה או ברוב של שלושה רבעים מחברי הממשלה.
טוב עושה הכנסת גם שהיא קובעת שלבית המשפט אין סמכות לדון בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשר אותה, וכי החלטה או צו של בית משפט בנושא זה יהיו חסרי סמכות ונעדרי תוקף. אין לקבל את המצב שבו פקיד, בכיר ככל שיהיה, או בית משפט, יבראו לעצמם סמכות שאיננה מקובלת בדמוקרטיות מערביות ואשר יש בה הפרה חמורה של האיזון בין הרשויות.
הכותבת היא פרופסור למשפטים, חברה קבועה באקדמיה הבינלאומית למשפט השוואתי
4+