לאחרונה נשמעים קולות הקוראים להעניק לראש הממשלה בנימין נתניהו חנינה נשיאותית, עוד בטרם הורשע, ובתנאי שיפרוש מהחיים הפוליטיים לצמיתות. כך, למשל, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, פרופ' אהרן ברק, אשר הביע לאחרונה תמיכה במתן חנינה לראש הממשלה נתניהו, הדגיש אתמול בערב כי חנינה שכזו – ככל שתינתן – חייבת להיות מותנית בפרישתו מהחיים הפוליטיים.
מדבריו הקודמים של ברק אף עלה כי לשיטתו, חנינה זו עשויה "להרגיע את הרוחות". ברק אף צפוי להיפגש היום עם נשיא המדינה, ויש להניח כי בפגישתם תידון האפשרות למהלך של חנינה לנתניהו המותנית בפרישה מהחיים הציבוריים – מהלך אשר עשוי לשאת השלכות ציבוריות ומשפטיות מרחיקות לכת.
3+שאיפתו של פרופ' אהרן ברק לפיוס לאומי היא ראויה ביותר. יש לברך על כך שהיא מובעת מפי אחד מאנשי המשפט הבולטים והמוערכים ביותר בישראל ובעולם. אך ככל שמעמיקים בהצעה להעניק לנתניהו חנינה בתמורה לפרישתו מהחיים הציבוריים, צפות ועולות שאלות משפטיות, חוקתיות וציבוריות כבדות משקל.
מדובר במהלך חריג ותקדימי בשיטת המשפט הישראלית, המצדיק בחינה זהירה ומעמיקה. בחינה זו מעלה ספקות באשר למידת ההתאמה של התניית החנינה לנתניהו בפרישתו מהחיים הפוליטיים לעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי בישראל.
היעדר סמכות להציב תנאי הפוגע בזכות להיבחר
סעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה מקנה לנשיא סמכות "לחון עבריינים ולהקל בעונשים על-ידי הפחתתם או המרתם". אמנם לשון הסעיף אינה מתייחסת במפורש לסמכות להציב תנאים לחנינה, אך הפסיקה הכירה בכך שמדובר בסמכות משתמעת (ראו, למשל, בד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה; וכן רע"ב 534/19 זיאדה נ' מדינת ישראל).
בהתאם להכרה זו, נשיאים אכן העניקו בעבר חנינות מותנות. כך, לדוגמה, נשיא המדינה לשעבר, שמעון פרס ז"ל, העניק הקלה בעונשו של האסיר הביטחוני מוחמד זיאדה, במסגרת עסקת שליט, בתנאי שיימנע, בין היתר, מביצוע כל מעשה הפוגע בביטחון המדינה.
3+ואולם, העובדה שניתן להציב תנאים במסגרת חנינה – אין פירושה שלנשיא נתון שיקול דעת בלתי מוגבל. הפסיקה הבהירה באופן חד משמעי כי התנאי הלנווה לחנינה חייב להיות חוקי (ראו, למשל, פרשת מתאנה לעיל).
בהתאם לכך, השופט אלכס שטיין ציין בפרשת זיאדה, כי הוא מטיל ספק כבד בשאלה "אם סמכות החנינה אשר נתונה בידי הנשיא מאפשרת לו להתנות את קיום החנינה בהימנעות הניחן מעשיית מעשים ששום דין אינו אוסר על עשייתם".
3+בהקשר זה, הביא השופט שטיין דוגמה מן הדין האמריקאי, שם מקובלת העמדה שלפיה הנשיא אינו רשאי להציב כתנאי לחנינה דרישה שמקבל החנינה "יימנע מלהשתמש בביטויים חוקיים למהדרין".
בהתאם לגישה זו, ספק אם יש בידי הנשיא הרצוג סמכות להתנות את חנינת נתניהו בכך שלא יתמודד בבחירות – כל עוד לא הורשע בעבירה שבצידה קלון, או לא נאסר עליו להתמודד לפי דין. הזכות לבחור ולהיבחר היא זכות יסוד בישראל.
אכן, הרשעה בעבירה שיש עמה קלון עשויה למנוע התמודדות לתפקיד ציבורי, אך כאשר מדובר באדם שטרם הורשע – ודאי שטרם נקבע בעניינו קלון – אין כל עיגון חוקי לשלול את זכותו להתמודד על בסיס חנינה מותנית. משמעות הדברים היא שתנאי לחנינה, הכולל דרישה מראש מנתניהו לוותר על זכותו להתמודד בעתיד לתפקיד ציבורי, מהווה פגיעה בזכות יסוד, ולפיכך ספק רב אם הנשיא מוסמך להציב תנאי כזה במסגרת סמכות החנינה הנתונה לו.
חנינה מותנית – ללא מנגנוני פיקוח מספקים
חנינה מותנית היא אקט חד-צדדי של נשיא המדינה, אשר ככלל אינו מחייב הסכמה מוקדמת מצד מקבל החנינה. התנאים הנלווים לה אינם כפופים למנגנון מוסדר של פיקוח: אין לגביהם הנחיות מפורטות מחייבות, אין דרישה לאישור מנומק של הדרג המשפטי הבכיר – פרקליט המדינה או היועצת המשפטית לממשלה – ואף לא קיימת ביקורת שיפוטית מקדימה.
בהיעדר כלים מוסדיים ברורים לפיקוח ולהסדרה, מתעורר קושי ממשי, ובפרט כאשר מדובר בחנינה מותנית הכוללת דרישה לפרישה מהחיים הפוליטיים – כפי שמוצע כיום בעניינו של ראש הממשלה נתניהו.
היעדרם של מנגנוני פיקוח ובקרה ראויים במסגרת חנינה מותנית בולט במיוחד כאשר מעמידים אותה אל מול מוסד הסדר הטיעון. המשפט הפלילי בישראל מכיר באפשרות שהתביעה והנאשם יגיעו להסדר טיעון – ולעיתים אף הסדר הכולל התחייבות לפרישה מהחיים הפוליטיים.
3+ואולם, בניגוד לחנינה, הסדר כזה הוא תוצר של הסכמה מפורשת בין הצדדים, והוא כפוף למנגנונים ברורים של פיקוח, איזון ובקרה. כך למשל, מנגנון הסדר הטיעון כפוף להנחיות מפורטות של פרקליט המדינה.
הנחיות אלה קובעות, בין היתר, כי כאשר מדובר בהסדר בעל רגישות ציבורית מיוחדת – כפי שמתקיים בעניין נתניהו – נדרש אישור כתוב ומנומק של פרקליט המדינה או של היועצת המשפטית לממשלה. נוסף על כך, כל הסדר טעון אישור מקדים של בית המשפט, אשר תפקידו לוודא כי ההסדר עומד באמות המידה הראויות של צדק, סבירות ואינטרס ציבורי. לעומת זאת, מנגנון החנינה המותנית נעדר את מנגנוני הפיקוח הללו.
פגיעה במוסד הנשיאות
חנינה המותנית בפרישה מהחיים הפוליטיים עלולה לפגוע פגיעה חמורה באמון הציבור במוסד הנשיאות. הציבור בישראל רגיל לתפוס את מוסד הנשיאות כגוף ממלכתי, ניטרלי וא-פוליטי, שאינו פועל ממניעים מפלגתיים או מתוך שיקולים פוליטיים. הענקת חנינה לנתניהו – בתמורה לויתור פוליטי מצידו – עלולה לשנות את התפיסה הזו מן היסוד, ולהיתפס כמהלך פוליטי מובהק, דווקא מצד המוסד שאמור להישמר מעל לפוליטיקה.
בהקשר זה ראוי להזכיר את פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 2848/19 שחר בן מאיר נ' בנימין נתניהו – פרשה שעסקה באופן ישיר בשאלת סמכותו של נשיא המדינה דאז, ראובן (רובי) ריבלין, להתערב בהליכים פוליטיים הנוגעים לנתניהו. העותרים ביקשו למנוע מהנשיא להטיל על נתניהו את מלאכת הרכבת הממשלה, בשל החשדות הפליליים שעמדו נגדו.
בית המשפט העליון דחה את העתירה, וקבע בין היתר כי עמדת העותרים "אינה תואמת את אופיו של מוסד הנשיאות (שהוא ממלכתי וא-פוליטי במהותו)". על רקע דברים אלה, קשה ליישב בין הממלכתיות הא-פוליטית שייחס בית המשפט העליון למוסד הנשיאות – לבין ההצעה הנשמעת כיום לחנינה המותנית בפרישתו הפוליטית של נתניהו. חנינה כזו עלולה ליצור מראית עין של הטיה פוליטית מצד מוסד הנשיאות, ולפגוע באמינותו הציבורית ובמעמדו החוקתי.
לסיכום, המניע לפיוס לאומי – באמצעות סיום מיידי של משפט נתניהו – הוא מכובד ואף רצוי. ואולם, יש להיזהר מפני מהלך שבמסגרתו תישלל מנתניהו זכותו להיבחר, כחלק מתנאי לחנינה. חנינה מותנית שכזו עלולה להיחשב כחריגה מסמכותו של הנשיא, כהפעלת מנגנון נטול בקרה ופיקוח ראויים, ואף כצעד הפוגע בלגיטימיות הציבורית ובמעמדו הממלכתי של מוסד הנשיאות.
